州人大常委会主任 普绍忠
（2017年4月25日）
同志们：
州人大常委会高度重视蒙自市城市管理立法工作，州十一届人大六次会议上，蒙自代表团提出了关于制定蒙自市城市管理条例的议案后，州人大法制委、州人大常委会法工委进行了认真研究，并与蒙自市人大常委会进行协调沟通，就启动立法程序等工作提出意见建议。蒙自市委、市人大、市政府非常重视条例的起草工作，加强对条例起草工作的领导，及时成立了由市委主要领导任组长的条例起草领导小组，抽调精兵强将组成起草小组等，条例的起草准备工作正在积极推进。今天在这里召开领导小组会议，正式启动蒙自市城市管理条例的起草工作。刚才，与会相关同志讲了很好的意见建议。下面，我就制定蒙自市城市管理条例的必要性和应坚持把握的原则，讲两点意见。供参考。
一、制定《条例》的必要性
城市管理是一项十分重要而又紧迫的工作，其管理水平不仅直接体现城市的文明程度，也折射出广大市民的生活质量，更关系到社会的和谐稳定。随着经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，广大市民和社会各界对城市管理工作提出了许多更新、更高的要求，城市管理中各种矛盾和问题也不断凸现。虽然蒙自市城市管理工作通过精细化管理等措施取得了明显成绩，但仍存在不少问题，一些长期困扰城市管理的“顽症”还没有得到有效解决，特别是职能交叉，推诿扯皮现象突出。因此，建立切实有效的管理体制，明确权责统一运行机制，形成城市综合管理的长效机制，提升城市管 理水平，制定一部全面的城市管理综合性法规非常必要。
（一）制定《条例》是全面规范城市管理工作的迫切需要。城市管理现在已不局限于过去的市容环卫、城市公共设施等狭义范围，而是涵盖了城管、规划、建设、交通、环保、园林、工商、旅游、公安交警、水利等方面的一种名副其实的“大城管”城市管理综合体。这就迫切需要一部综合性的城市管理地方性法规，对城市综合管理的概念、管理规范和标准、相关部门的职责以及运行机制等问题予以明确和规范。
（二）制定《条例》是确保现行城市管理方面法律、法规、规章得到有效实施的迫切需要。城市管理具有综合性、复杂性和艰巨性，但长期以来，一直没有统一的立法，造成城市管理执法的法律地位尴尬、职权交叉、管理混乱，产生众多的矛盾和问题。目前国内并没有全国性的专门立法来明确城管综合管理的行政执法机构的性质、编制、职能、协调机制和执法手段、标准，执法行为的规范，责任追究制度也各不相同。城市综合管理执法的依据主要是各方面的单行法律法规或规章，规定分散、条目众多，城管综合行政执法机构的职能定位不明确，城管综合行政执法的法律依据和法律地位经常被质疑。制定规范性文件加强城市管理时，缺乏上位法依据，难以明确管理措施，这就迫切需要通过制定一个综合性的法规进行有效整合。
（三）制定《条例》是创新城市管理体制，完善运行机制的迫切需要。由于城市管理涉及到二十多个相关部门和单位，这些部门和单位都在执行各自行业管理的法律、法规、规章，导致在实际工作中，相关部门之间职责还不够明晰，关系还未完全理顺。由于部门之间协调配合不够，仍然存在一些推诿扯皮的现象。同时，随着经济社会快速发展，城市管理过程中出现的一些新问题、新情况，还缺乏相应的管理规范，原有的管理手段已不能完全适应实际需要，有些领域甚至出现“管理盲区”。这就使城市管理中存在的一些问题，如违法占地、违法建设、破墙开店、挖地三尺、环境脏乱差等难以得到及时有效解决，有的甚至成为城市管理的“顽症”，群众对此反映比较强烈。因此，有必要通过城市管理立法进一步理顺我市城市管理体制，从源头上解决城市管理职责不清的问题，从体制、机制上厘清职责，填补空白，减少部门之间的推诿扯皮现象，保证国家和省、州、市现行法律、法规、规章得到全面实施，进一步提高行政效率和政府服务质量。
（四）制定《条例》是城市管理持续有效进行的根本保障。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作，是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，是促进城市发展转型的必然选择。把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，提升城市宜居环境，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。城市管理不是应急之举，而是一项长久的工作，最终是要提升城市管理理念，提高城市管理标准，形成完善的城市管理制度和法规。因此，城市管理不是一朝一夕就能完成的临时性工作任务，需要全市上下持之以恒地不懈努力。而地方性法规恰恰具有权威性、稳定性的特点和优势，因此，要使城市管理不断向纵深推进，取得实质性成效，就有必要将城市管理工作从党中央、国务院的文件落实到地方性法规进行规范的高度，使城市管理能够持续有效进行，从而进一步更新城市管理观念，创新城市管理体制机制，形成城市综合管理的新格局和城市综合管理长效机制。
（五）制定《条例》是建设滇南中心城市迫切需要。今年3月省委书记陈豪到我州调研时强调：要立足建设滇南中心城市，提升城镇化水平。要谋划好滇南中心城市建设这篇文章，对“30年后应建设成为什么样的城市”进行深入思考、规划、建设与发展，加快以蒙自为核心的滇南中心城市乃至滇南城市群的建设，统筹好个旧、开远、蒙自和河口的城市建设发展。为此，蒙自作为滇南中心.国家门户，不仅要高水平建设好，而且要高水平管理好，制定蒙自市城市管理条例，是顺应建设滇南中心城市的要求和需要。
二、需要坚持和把握的几个原则和问题
（一）《条例》要坚持的原则。目前，全国专门出台城市管理法规的城市并不多，基本没有太多成熟经验可循，但涉及城市管理的法律、法规却又非常之多，因此，《条例》起草过程中遇到的最大问题、难点就是如何妥善处理好《条例》与现行城市管理领域法律、法规之间的关系。因为城市管理不仅涉及部门多，而且管理部门都有各自行业管理的法律、法规，如果将这些行业的法律、法规简单重复或汇总表述，那么篇幅可能会相当冗长，这样在立法技术上也不可行。《条例》的起草遵循了以下原则：
一是重在体制创新。将城市管理中好的经验与做法以立法的形式固定下来，进一步完善城管工作格局，实行市人民政府统一领导，分级负责，以乡（镇）为主，街道、社区为基础，部门联动的管理体制。
二是重在机制创新。进一步厘清各级政府及部门责任，填补空白，弥补缝隙，减少部门之间的推诿扯皮，要求部门主动作为，齐抓共管，形成城市管理合力，构建城市管理长效机制。
三是重在明确城市管理范围。细化城市管理标准，实现城市管理在时间和空间上的全覆盖，为城市管理者提供法律依据和保障，重点解决“怎么管”和“管到什么程度”的问题。
四是重在解决突出问题。不简单照抄照搬上位法，而是根据蒙自的具体实际，有针对性地作出若干规定，使城市管理参与者知道“什么该做”、“什么不该做”以及违反规定的法律后果。
五是重在形成法制体系。在起草《条例》时要坚持形成法制体系的原则，地方性法规重点解决法律依据和上位法空白，政府规章重点解决临时性制度，规范性文件重点解决保障法律法规实施的具体操作，形成法规、规章、规范性文件“三位一体”的法制体系。
（二）《条例》要重点解决城市管理中的法律空白问题。健全的城市管理法律体系，是改善城管执法环境的基础。目前，有关城市管理的法律法规比较分散，涉及范围比较宽泛。随着城市的发展，人民群众的规范需求越来越多，要求越来越高，结合地方实际尽快制定出一部专门的有关城市管理行政执法的地方性法规，解决其法律依据不足的问题，明确城管执法范围、执法职能、执法手段十分必要和迫切。城市管理工作有了法律的支持，才能可持续发展。制定地方性法规，以解决目前城市管理上位法不好用、不够用的窘境，通过地方立法，以法律形式确立城市综合管理的执法体制，进一步明确城市综合管理的执法机构、性质、地位、职责，明确执法主体资格，规范法律责任。然后再依据地方性法规制定地方政府规章、规范性文件解决管理中的操作性问题。《条例》的制定要从“大城管”的角度出发，解决目前蒙自市城市管理过程中法律法规的盲点、空白点，有了上位法的法律依据，城市管理中的具体制度和操作实施问题可通过的政府规章、规范性文件解决。
（三）要把握《条例》的调整范围。目前全国县级以上的城市管理都存在一些普遍性问题，而且亟待加强管理。随着城市化进程逐渐加快，城市的规模不断扩大，城市传统的管理范围（城市规划、市容市貌、环境卫生、道路交通、无障碍设施、户外广告、市政设施）已无法涵盖如今的城市管理。除传统城市管理范围外还包含了犬只、河道、停车场、物业、面山、地下管道、节能环保、城市应急、城市居民自治、数字化城市等管理项目，也包括公共服务事项，如公共图书馆、博物馆、纪念馆和公园、公厕等免费向公众开放等。而随着蒙自市经济社会的不断发展，除传统的城市管理领域范围外，还应涵盖旅游景区、蒙自经开区、红河综保区等，而上述区域基本都有特定的管理主体。为厘清城市管理部门与各旅游景区的权责，避免出现更多的边界职责，《条例》应合理界定城市管理的范围界，如：一是为了满足城市发展、人们生产生活的需要，相关行政机关依法对城市规划建设、市政基础设施、道路交通、市容环卫、环境保护、城市安全、园林绿化等公共事务和秩序进行管理的活动；旅游景区、经开区、综保区的管理机构，在其规划区内应依法履行城市管理职责等等。
（四）明确城市生活中的限制事项和禁止事项，规定处罚权限。现有关于城市管理方面的法律、法规和规章种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范相冲突。这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且影响了行政执法的效率，容易导致法律责任承担主体缺位现象的发生。通过清理现有法律制度，《条例》要进一步明确处罚事项为城管执法工作提供合法依据，城市管理中的法律空白依法加以规定，明确有关要求、禁止性行为和相应责任，明确处罚金额，以利于管好城市，如擅自扩大建筑面积、改变房屋性质，进入临时设摊经营区摆设摊点经营，户外广告设施的设置。
（五）明确管理体制机制。一是明确城市管理体制。由于城市管理中涉及职能部门众多，职能交叉复杂，规定实行“政府领导、分级管理、分工负责、部门联动、综合治理、社会参与”的管理体制，建立执法重心下移，乡镇、社区管理为主，综合执法为重，部门协调配合，统一协调推进的运行机制。
二是科学界定乡镇、社区城管机构的职权，构建属地管理机制，建立城管综合行政执法网络，形成横向到边纵向到底、不留死角、紧密联系、反应迅速的执法体系，克服看得见的管不着，管得着的看不见等现象。
三是建立和完善协调合作制度，主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度、联勤联防制度等，加强相互之间的协调配合和职能衔接，及时解决共同面临的问题。
（六）《条例》中的法律责任。由于对城市管理违法行为的处理，现行相关的法律、法规和规章均有较为全面、明确的规定，因此《条例》对相关法律责任不能作简单照抄照搬，而是该明确的明确、该重申的重申，该指引的作出指引适用，增强城市管理工作的针对性。
