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关于长桥海大屯海保护管理立法前调研情况的报告

2017-02-14 10:43:30

 

州人大常委会立法调研组
 
为强化蒙自长桥海、个旧大屯海(以下称“两海”)依法保护管理力度,确保“两海”及周边生态环境和经济社会可持续发展,促进滇南中心城市建设,根据州人大常委会2016年工作安排,以州人大常委会主任普绍忠为组长,副主任姜仁斌为副组长,州人大法制委、州人大常委会法工委,州环保局、国土局、水务局、农业局、林业局、旅发委、规划局、住建局、法制办等相关部门负责人组成的调研组,对“两海”进行了立法前调研。调研组以“摸清情况、统一思想、形成共识”为目的,坚持问题导向,围绕“两海”生态环境及管理存在问题、“两海”保护管理立法必要性及立法建议三个方面问题,与蒙自、个旧两市相关领导和部门负责同志,实地察看了“两海”生态环境及保护管理情况,并召开座谈会,听取了州级有关部门和两市关于“两海”保护管理立法的意见建议,现将调研情况报告如下。
  一、“两海”基本情况
  “两海”位于蒙自、个旧大屯地区,原是连在一起的天然湖泊。天然湖泊时期,“两海”水域面积比现在大,如,大屯海部分,人为筑堤建库前水域面积为25.68平方公里,是现在水域面积12.4平方公里的两倍多。从20世纪五、六十年代开始,人为对“两海”进行筑堤造良田、建水库,并先后经历初建、扩建、改建等数次修建,“两海”由原来的自然湖泊,分别形成了水域面积10.8平方公里、库容为5300万立方米(长桥海)和水域面积为12.4平方公里、库容为5520万立方米(大屯海)的工农业灌溉为主的两座中型水库,“两海”成为了蒙自、个旧大屯地区工农业生产的重要水源,也在调节区域气候和区域环境可持续发展中发挥着重要作用。改革开放以来,随着“两海”周边地区城镇化发展加快,特别是州府回迁蒙自以后,把“两海”地区作为建设滇南中心城市的重点区域和亮点进行规划和打造,“两海”作为城市景观性水域的定位和功能变得更加突出。无疑,“两海”的发展变化过程中,给周边区域的工农业生产、城乡建设、群众生活带来了极大好处,其功能的综合性和保护的重要性也日趋突出。但随着周边区域经济社会的发展,特别是城镇化的快速推进,工业园区的建设,“两海”水生态及周边环境污染和破坏也不断加剧,目前,“两海”水生态及周边环境现状令人堪忧。
  (一)“两海”水污染严重。“两海”属于补水不足,水循环缓慢,自我调节、自我净化能力弱的水域,水体长期积淤变质,加之径流区域工业、农业、生活污水大量排进“两海”,日积月累、积重难返,导致“两海”水体富营养化严重、受污染程度深,目前,水质综合类别总体为劣Ⅴ类,局部区域更加严重,水体浓如稠浆。水体污染成分也复杂,是工业污染、农业污染和城镇生活污染的综合,治理水体污染、改善水生态的难度较大。
  (二)“两海”径流区域内环境污染和破坏不同程度地存在。江河湖泊径流区域内的人的生产生活状况和自然生态环境状况,是影响水域水质的主要因素。“两海”径流区域广大,覆盖蒙自、个旧大屯地区的极大部分区域及其面山,而且径流区域内人口密集、城乡密布,工农业生产规模大、门类多。这些径流区域内的生产生活活动,还没有全面实现环保化、绿色化、可持续化,甚至污染严重,很多生产生活污水直接排入“两海”水中。这些既破坏了“两海”径流区域内的自然生态环境,也直接或间接地污染了“两海”水体,破坏了“两海”水生态。
  (三)“两海”周边建设经营活动有待规范和提升。随着“两海”周边规划建设的加快,“两海”作为城市景观水域功能的不断显现,“两海”水域上及周边商业开发和经营活动也不断增多,但从目前情况来看,水域上的经营活动、周边的建设开发和经营活动,无论在生态环保、依法规范方面,还是在文化内涵、品位形象等方面都还有差距,不同程度存在污染环境、秩序混乱、有损形象等问题,加之周边居民传统生活方式与现代环保生活方式要求的差距,“两海”及周边的开发建设和经营活动,与打造滇南中心城市“引爆点”的更高要求还甚远。
  二、“两海”保护管理存在问题
  多年来,州、市两级政府高度重视“两海”的保护管理,特别是近几年来,加大了力度,采取了切实可行的措施,在强化统筹规划、加大基础设施建设、治理水体污染、打击非法养殖和水上及周边经营活动等方面做了很多工作,也取得了一些成效,但从现状看,与今后“两海”片区的发展定位需要相比,“两海”的保护管理工作还存在诸多问题。
  (一)保护“两海”的意识还需进一步强化。“两海”是蒙自、个旧大屯地区两片难得的水域,很多人形象地说,“两海”是蒙自、个旧大屯地区胸中的两片“肺”,可知其对蒙自、个旧大屯地区极其重要的生态功能,但长期以来,由于“两海”径流区域内的工矿企业、村寨较多,且企业、群众缺乏正确的环保意识,“两海”没有得到“肺片”的呵护,而是长期沦为蒙自、个旧大屯地区的两壶“痰盂缸”、“粪便池”。近几年来,随着各级党委、政府高度重视及人们对生活环境质量要求的提高,“两海”周边工矿企业、群众环保意识有了很大提升,对“两海”的认识也有了新的变化,但从“意识自醒”到“行为自觉”还需进一步强化,特别是“两海”周边地区。
  (二)全面系统的“两海”治理措施和长效机制尚未形成。“两海”水生态和周边环境的污染、破坏的形成是广域性的、复杂性的、综合性的。近年来,虽然采取了一些针对性、单项性、短期性的措施,如控制重金属污染排入、打击非法养殖和侵占库区、打击水上及周边违规建设和经营活动等等,这些措施,虽有短期效果,但难以长期保持,极易反弹。长久之效,需长效之功,但很多全面系统的根本性、长久性治理工程没有实施,如,径流区域内工矿企业的环保生产、零污排放,农业无害化生产、控制农业面源污染,群众养殖、生活用水的有效处理和排放,环湖切污、雨污分流设施等等,以及基础设施建设的蒙自、个旧两市不统一、不同步等问题,都需要在今后的保护管理中加以统筹研究和落实,方可从根本上解决“两海”水污染问题。
  (三) “两海”保护管理执法过程中存在执法主体不清和实效不强的问题。由于“两海”自身功能的特殊性(湖泊、水库、城市水景)和所处地区复杂性(跨行政区域,城市乡村,人口密集)等原因,增加了其保护管理的难度,依法管理“两海”工作中还存在诸多问题,如,法律的适用上,有些管理领域的法律及法律条款的引用上出现“打架”、重叠的问题;执法主体混乱、多头执法的问题;执法部门利益化、选择性执法,出现执法真空的问题;跨行政区域执法,不统一、难执法的问题,等等。如何使执法主体统一化、执法行为规范化、执法结果实效化,急需在今后“两海”的保护管理中通过依法规范,加以解决。
  三、“两海”保护管理立法的必要性
  开展立法前调研,目的在于摸清情况、搞准问题,在“有没有必要立法”的问题上找到合理依据、达成思想共识。从调研的情况看,“两海”保护管理中存在的诸多问题,有些是发展中的问题,有些是执法不到位、管理不到位的问题,但很多问题是需要通过立法进行规范化、具体化、强制化来解决。调研组在调查了解和分析研究“两海”管理存在问题的基础上,对照立法要求,结合“两海”实际,认为“两海”保护管理立法,是必要的,可行的,紧迫的。
  (一)“两海”保护管理立法,可以解决保护管理中“无法可依”的问题。由于“两海”属性的多样性和复杂性,使其在保护管理中存在一些边界地带、交叉领域的法律空白或模糊区域,通过立法,可针对“两海”保护管理需要,综合相关法律法规,创设具体规定,实现“两海”保护管理的法律全覆盖。
  (二)“两海”保护管理立法,可以解决保护管理中“有法不好依”的问题。“两海”保护管理中,需要引用诸多法律,存在有的法律条款规定过于原则,不好操作的问题,也会存在由于涉及的法律条款多,引用混乱,甚至适用不当的问题。通过立法,可以将涉及“两海”保护管理的法律规定具体化,确保法律适用统一化、明确化,以便更好地执法有据、依法保护管理,更好地发挥法律在保护管理中的保障作用。
  (三)“两海”保护管理立法,可以解决保护管理中“执法不统一”的问题。由于“两海”保护管理跨行政区域,涉及多个行政执法部门,存在跨区域执法难、执法标准不统一,多头执法、交叉执法,影响执法秩序和执法效果的问题。通过立法,可以实现超越行政区划的单一主体执法,部门授权统一综合执法,达到明确执法主体、完善执法机制、降低执法成本,提高执法效率,确保执法效果的目的。
  (四)“两海”保护管理立法,可以将保护管理中有效经验和做法固定化、法律化。把长期实践总结出来的、行之有效的好做法、好措施,通过立法进行固定化、制度化,是开展地方立法的重要考量。通过“两海”保护管理立法,可以将多年来“两海”保护管理中的好办法、好措施法律化,使之更具权威性、针对性、实效性,增强其约束力和强制力。
  (五)“两海”保护管理立法,可以保障和促进滇南中心城市建设和发展。“两海”片区已规划为滇南中心城市蒙自核心片区建设的重点区域,并在加快推进实施,在不久的将来,“两海”必将成为滇南中心城市核心片区的“城中湖”,“两海”作为城市景观水域的功能性将更加突显,同时,“两海”承载的人口负荷和环境负荷也将随之增大,水生态环境要求也将越来越高,到时候,管得好,“两海”就是滇南中心城市增光添彩的两颗“明珠”,管不好,就是滇南中心城市丢不掉的两个“臭嚢”,未雨绸缪,抓紧立法保护,必将为今后更加保护管理好“两海”,打造好“两海”片区,发挥“两海”在生态文明建设中的作用创造条件。
  四、“两海”保护管理立法建议
  通过调查和研究,调研组就“两海”保护管理立法问题提出如下建议。
  (一)将“两海”保护管理立法列为2017年我州地方性法规立法项目。“两海”保护管理立法,是必要的,也是可行的,更是紧迫的,这是加强生态文明建设的需要,是确保“两海”可持续发展,加快推进滇南中心城市建设的举措,也是州级有关部门、蒙自、个旧两市的共同心声和热切期望。因此,调研组建议将“两海”保护管理立法纳入州人大常委会2017年地方性法规立法项目,按程序报州委批准、省人大备案后,启动立法程序,并在2017年内完成立法。
  (二)切实做好“两海”保护管理立法准备工作。为了按时启动和顺利推进“两海”保护管理立法,在启动立法程序前,建议做好几个方面的工作:
  一是州人大常委会做好立项有关工作。州人大法制委、州人大常委会法工委按程序做好地方立法项目的报批、报备相关事务性工作,加强与州政府有关部门和蒙自、个旧两市的沟通协调,做好立法前的各项准备和立法过程中的衔接工作,发挥立法各个程序层面上的人大主导作用。
  二是州人民政府做好法规起草等有关工作准备。州人民政府及相关部门要强化立法主动性,按照地方政府在地方立法中的职责要求,提前做好相关工作,确保政府层面起草、听证、论证、审议等工作顺利推进。
  三是蒙自、个旧两市做好立法基础性工作。两市要全面摸清“两海”保护管理中的问题,特别是两市相关具体管理部门,要认真总结保护管理实践的经验,提出“两海”保护管理中需要固化、法律化的具体内容和措施。

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