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聚焦精准脱贫 联动南北发展——红河州南部山区综合开发调研报告

2016-08-31 10:40:32

为加快南部山区发展,缩小南北差距,201310月,州委、州政府作出了《关于加速推进南部山区综合开发的决定》,提出按照两增两减一保护的目标,打破行政区划,集中连片实施南部山区综合开发,省委将红河南部山区综合开发纳入全省脱贫攻坚重点项目和小片区开发重要内容全力推进。南部山区综合开发实施两年来,南部地区发展加快,经济社会发展呈现良好态势、支撑经济社会发展的基础进一步夯实、城乡面貌显著改善、产业规模化效应不断增强、精准脱贫成效显著,城乡居民收入不断增加,生活不断改善,南部地区发展的潜力和活力不断释放。

融入滇中,联动南北、开放发展是州委对新时期全州推进全面建成小康社会的战略部署,红河州全面建成小康社会的难点在南部地区,关键在农村,促进南部地区精准脱贫,重点在推进经济社会全面发展,把南部地区的资源优势变为特色产业,把特色产业做成支柱产业,走出一条以农兴工、农工贸协调、三次产业融合、城乡统筹、经济社会协调跨越式发展的新路子。

、南部六县的基本情况

红河州南部六县土地面积1.44万平方公里,占全州的43.7%,人口164.86万人,占全州总人口的36.3%,少数民族人口为145.78万人,占全州少数民族人口的53.1%,占南部六县人口的88.4%,森林覆盖率55.1%,高于全州49.7%的水平。长期以来,南部六县经济社会发展相对滞后,与北部地区发展差距不断扩大,2015年,南部地区生产总值仅占全州的16.7%,财政总收入仅占全州的6.4%,其中一般公共预算收入仅占全州的9.9%2015年末全州农村58.97万贫困人口中,南部地区占68.7%,贫困发生率达27.68%,高于全州平均水平11.59个百分点;南部地区人均生产总值12923元,是全州平均水平的49%,是北部地区的38%;城乡居民人均可支配收入分别为24207元和6569元,分别为北部地区的92.1%64.2%,全州平均水平的93.1%76.4%;人均财政收入769元,是北部地区的29.7%和全州平均水平的28.9%;城乡居民人均储蓄存款余额8981元,是北部地区的36.4%和全州平均水平的46.5%,城乡居民人均消费水平为6245元,是北部地区的38.7%和全州平均水平的49%;南部地区以传统农业为主的产业格局十分突出,城镇化水平低,2015年底,南部地区从事第一产业的劳动者占74.6%,远高于北部地区55%和全州平均60.9%的水平;城镇化率为20.9%,远低于北部地区54.4%和全州平均42.9%的水平;南部地区制约发展的一个重要因素是基础设施建设投入不足。2015年,南部地区人均固定资产投资为2.42万元,是北部地区的57.2%,教育、卫生和医疗保健、科技、文化、市政公共设施、交通、人才、金融、社会服务等经济社会发展和人民群众生产、生活相关的服务业仍满足不了发展的需要。

、南部山区综合开发取得的成效

)发展的基础不断夯实

南部山区综合开发实施两年来,南部地区累计用于基础设施建设的投资达95.33亿元,占南部地区十二五基础设施建设投资额的29.4%,到2015年底,南部地区通车公路里程达0.98万公里,比2013年增加489公里,两年来共投入1.39亿元,解决了26.13万人的农村饮水安全问题;并投入3.91亿元改造中底产田19.7万亩。南部地区村村亮村村响,边境一线自然村国旗台建设,农村篮球场建设全面完成,义务教育阶段两免一补政策全面落实,建成一批农村标准化中小学、幼儿园;农村卫生基础设施、医疗条件不断改善,城乡医疗保险、社会保障覆盖面不断扩大,城乡居民居住条件不断改善,城乡面貌显著变化,公共服务能力和水平不断提高。

)农业产业化发展迈出新步伐

南部地区按照突出特色抓产业,打造六个百万亩优势产业群四大特色产业群的布局,结合自身资源特点和比较优势,大力推进农业产业化,实行区域性布局、规模化发展、特色化经营,在继续抓好传统产业的同时,全力打造新兴产业,逐步建立起市场牵龙头,龙头带基地、基地联农户的产业化格局,农业产业化初见成效,现在已形成的金平、元阳、河口为主的香蕉产业区,金平、绿春、河口为主的橡胶产业区以及茶叶产业区。一批骨干和优势产业已初见成效,到2015年,南部地区已形成生产规模的特色产业是橡胶102万亩,水果76.85万亩,其中香蕉61.14万亩,草果40.7万亩,茶叶37.84万亩,甘蔗21.67万亩,粮食222.27万亩,生猪、大牲畜标准化养殖场562个,占全州的26.5%2015年共出栏肉猪246.89万头,肉牛14.23万头,羊8.98万只。农业产业化的发展有效地促进了农业产业结构的调整,2015年南部地区种植产值的比重为41.15%,比2013年下降1.61%,而林牧渔业的比重相应上升,牧业的比重上升1.51个百分点。农业产业化的发展,对促进农业和农村经济的发展和农业产业结构的调整起到了重要的推动作用,更是南部六县迈向现代农业的有效途径。

(三)农村劳动力转移稳步推进

两年来,南部地区把促进农村劳动力转移作为南部山区综合开发和促进精准脱贫的一项重要工作来抓,两年共培训农村劳动力6.25万人次,共完成农业科技进村培训1006次;两年共转移农村劳动力4.8万人,农村劳动力转移有效促进农民增收,2015年,南部地区农民可支配收入中工资性收入占43.2%,比2013年提高2个百分点。

) 精准脱贫成效明显

南部山区综合开发是我州实施精准脱贫的一项区域性扶贫开发的战略举措,目的是加快南部地区脱贫致富奔小康的步伐,进一步缩小南北差距,推进联动南北经济社会和全面建成小康社会的协调发展,在实施南部山区综合开发中,南部地区注重按精准脱贫的要求整合资源,工作到村、扶贫到户、责任到人的机制,确保扶持对象、项目安排、资金使用,措施到人,因村派人,脱贫成效六个精准,到2015年末,南部地区有建档立卡贫困乡镇39个,贫困行政村370个,贫困户118076户,贫困人口405139人,贫困人口比2013年减少14.65万人,贫困发生率从2013年的39.04%下降到28.33%,农村居民人均可支配收入增加了28.6%

(五)农产品标准化生产、品牌战略不断推进

加强农产品标准化生产,实施农业产品安全战略,推进农产品质量品牌认证是南部山区综合开发的重要内容,也是增强红河农产品市场竟争力的必然选择。近年来,南部地区共认证无公害农产品16个,认证绿色食品10个,认证有机食品2个,认证地理标志1个,其中20142015年认证无公害农产品10个;绿春县大水沟茶场被农业部认证为茶叶生产标准园,金平县草果生产获地方草果生产技术标准。

(六)社会化服务体系、农民专业合作组织不断发展

两年来,南部地区按照政府指导、部门扶持、市场运作的工作思路,大力发展农村各种经济组织和专业合作社,经纪人和信息网络服务平台把市场与广大农户连系起来,引导广大农户应对市场,确保农业生产经营和产业化健康发展。到2015年末,南部六县共发展农民专业合作社665个,仅2014年和2015年两年就发展农民专业合作社139个,占20.9%,这些专业合作社的发展涵盖了农业生产经营的各个领域,形成了种植、养殖、生产资料、中介组织、信息咨询服务、包装运输等产业链,为农业、农村经济发展发挥了积极推动作用。

、南部山区综合开发的做法与经验

(一)科学规划,全面推进

在推进南部山区综合开发中,从州到南部各县都注重规划先行,按开发的总体思路和目标,以南部地区作为一个整体,综合考虑以资源优势来定位产业体系,以两增两减一保护为工作重点,结合南部经济社会发展的基础、发展的重点、发展的特色,考虑市场条件,群众的积极性及生态环境因素,与精准脱贫、美丽家园建设、兴边富民行动计划、民族直过区扶贫工作、道路、农田水利建设与教育、文化、卫生、公共服务等各项工作相结合,科学编制了南部山区综合开发规划,使总体规划与分年度实施方案相衔接,由于南部山区综合开发明确了区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展,全面推进产业培植,基础建设、生态保护、民生改善、就业促进的工作内容,南部各县也确定各自的发展目标,工作思路、工作重点、区域布局和具体措施,形成了南部地区颇具区域特点开发的全面推进,为实现南部山区综合开发目标打下坚实的基础。

(二)强化组织保障,完善工作机制

为扎实推进南部山区综合开发,实现既定工作目标,从州到县乡各级都成立了南部山区综合开发领导小组,实行领导小组组长、副组长和成员单位对口挂县包保制度,构建了州负总责、部门牵头,县乡抓落实,项目到村,扶持到户的工作机制。为确保各项工作的落实,建立了推进目标倒逼制、项目巡查制,例会决策制、进度月报制、资金监管制、对口挂联制、督查通报制等七项工作制度,并将南部山区综合开发工作纳入州委重要督查考核内容,把考核结果作为对县级和州级责任单位干部考核调整的重要依据。

(三)动员社会力量参与,实施对口帮扶

一是动员社会力量共同参与南部山区综合开发与精准脱贫工作,各部门、各单位、企业等共同参与推动扶贫开发。两年来各级部门整合各种资金63.26亿元;二是建立南北对口帮扶机制,北部各县(市)对口帮扶南部各县,每年由北部县(市)筹集1500万元,州级部门筹集1500万元共3000万元为南部农村做惠民实事;三是建立定点帮扶机制,推进沪滇对口帮扶合作,两年来,上海对口帮扶投入南部地区资金13957万元,实施新纲要示范村、整乡推进、整村推进、产业帮扶、社会事业、人力资源培训六大类128个项目,落实中央、省、州、县四级机关企业事业单位定点帮扶责任,实现帮扶到村到户;四是建立完善挂包帮长效机制,整合驻村帮扶干部、村党组织第一书记和大学生村官等力量,组建驻村扶贫工作队370支,工作队员2148人,全面开展挂包帮、转走访工作,掌握贫困情况,宣传扶贫政策,研究帮扶措施,帮助解决实际困难。

(四)培育龙头企业,发挥示范带头作用

两年来,南部各县始终把加大培育龙头企业作为南部山区综合开发的重要内容,切实加大招商引资力度,着力引进和培育一批具有较强辐射带动作用的龙头企业,不断延伸产业链,到2015年末,南部地区共拥有各类农业产业化经营组织101户,其中有龙头企业82户,比2013年增加52户;拥有州级重点龙头企业58户,比2013年增加28户;有省级龙头企业6户,比2013年增加1户;规模以上(销售收入2000万元以上)龙头企业25户,比2013年增加8户,其中销售收入亿元以上龙头企业3户。2015年南部地区龙头企业拥有固定资产11.68亿元,实现销售收入16.4亿元;各类农产品加工企业156户,比2013年增加34户。龙头企业的发展壮大,使龙头企业+基地+农户和龙头企业+基地+农户+协会等经营模式,通过政府引导与扶持,推进南部山区综合开发向更高的层次发展,带动农民增收,带动经济社会发展。

(五)抓好土地流转,促进规模经营

南部地区在实施山区综合开发中认真贯彻中央有关土地管理和土地流转的政策,按照依法、自愿、有偿的原则,积极引导和推进农村土地承包经营权的流转,初步形成了土地流转,市场调节、政府引导、流转有效管理规范的管理机制,到2015年底,南部地区土地经营权流转面积24.2万亩,占全州土地流转面积的32.4%,其中出租16.6万亩,转包5万亩,互换1万亩,入股0.3万亩,转让0.6万亩,土地流转步伐的加快,有效地促进土地的规模化经营,极大地提高了土地的使用效率,增加了土地的产出率,加快了南部山区开发的步伐。

   (六)认真处理好开发与生态保护的关系

    南部山区综合开发的目的就是要实现两增两减一保护,因此从规划到实施都十分重视生态环境保护,使开发与生态环境改善相协调,相促进。实施开发两年来,南部地区投资6610万元发展林产业,推进林产业生态化建设,两年共建沼气用户10.8万户。太阳能热水器4.51万户,节柴改灶27.6万户,60多万农村人口受益。两年来,南部地区共投入2.71亿元,实施地质灾害防止项目115个;治理水土流失面积25.54万亩,在经济稳步发展的基础上,南部地区的生态治理取得了显著成效,生态保护的各项措施得到进一步落实。

四、南部地区综合开发面临的主要问题

(一)发展的基础仍然脆弱

一方面,长期以来由于投入不足,南部地区基础设施建设相对滞后,无论是水、电、路,还是市政公共设施、教育、文化、卫生和医疗保障。社会服务、市场体系,人才培养等都与北部地区有较大的差距,另一方面,由于以传统农业为主的产业结构抗风险能力弱,靠天吃饭,抵御自然灾害的能力弱,支柱产业、主导产业没有形成,高投入、低产出的情况很普遍,经济发展的综合效益低,基础的瓶颈制约十分突出,支撑经济发展的基础不牢固。

(二)经济发展规模小,层次低

     经济发展滞后,规模小、层次低是南部地区的突出问题。2015年,南部地区经济总量仅占全州的16.7%,财政收入仅占6.4%。生产总值中,第一产业比重高达27.2%,二、三产业十分落后,二、三产业劳动者仅占社会劳动者的25.4%,农业产业化发展水平不高,散、小、弱的状况十分突出,农产品的市场竟争力弱,资源优势、特色农产品优势未得到充分发挥,目前已形成的诸如水果、橡胶、茶叶、草果、八角、生物药业、林产业等产业仍缺乏科学规划,与市场对接、科学管理的功夫下得不够,一哄而上,一哄而散的问题依然存在。

(三)龙头企业规模不大、数量少,带动力不强

由于南部地区工业化程度低,龙头企业少且实力不强,又处于农业产业发展的初级阶段,龙头企业对农业产业发展带动力不强。2015年末,南部六县农业产业龙头企业除元阳、红河、金平三个糖厂外,其余的都较小。由于缺乏企业带动,南部地区农业产品加工业相对落后,农产品转化增值率低,产业链短,2015年,南部地区以农产品为原料的加工业产值为6.34亿元,占全部工业总产值的10.4%,其中84.5%来自于元阳、红河、金平三个糖厂,从调研的情况看,大多数产品基本上是原料销售,只有一个链条节,即使加工也是粗加工,这种分散式经营,流通上各自为政,小打小闹式营销,使农业难以形成规模,即使形成规模,也仅有一个产业链条,难以富民强县。

(四)贫困面大,精准脱贫任务重

2015年末,南部地区建档立卡的贫困人口占全州   68.7%,贫困发生率仍为28.33%,高于全州12.11个百分点,且剩余的都是硬骨头。从调研的情况看,边境一线的少数民族贫困人口的脱贫难度尤为突出,特别是拉祜族、瑶族等直过区特困群众出行难、饮水难、就业难、就医难、住房难等问题仍很突出。有的地方即使已经脱贫,但生产生活条件依然没有根本改善,出现返贫的现象依然存在。

(五)保护与开发的矛盾突出

南部地区有大围山、分水岭、黄连山、阿姆山、观音山等自然保护区,保护区内居住的多为少数民族群众,受自然保护区保护条例的限制,保护区内的丰富资源无法开发,保护区的群众生产生活普遍都比较艰难,收入来源少,发展制约因素多,比如绿春县有52个村民小组10032名群众在黄连山自然保护区内生产生活,也是脱贫攻坚一大难点。此外,资源开发促进产业化发展与生态环境保护的矛盾也是南部地区须认真研究和解决的突出问题。

    、进一步做好南部山区综合开发的建议

    2016年是全州实施十三五规划的开局之年,南部山区综合开发一定要按照三个定位和州委关于融入滇中、联动南北、开放发展的战略布局来安排好各方面工作,使开发工作聚焦精准脱贫,在联动南北发展上找准着力点,力争南部地区经济社会发展迈上新台阶。

(一)夯实基础,支撑发展

南部地区与北部地区差距根本就在支撑发展的基础差距大,因此,南部地区要把夯实发展基础作为长期战略不断地推进。一是要按照全州统一规划加快南部交通网络建设,使之与全州交通发展相适应,同时,要根据产业发展的布局,形成支撑产业发展的交通格局;二是要围绕经济社会发展和保障饮水安全的需要研究南部地区工程性缺水的问题,建设一批骨干性水利工程;三是要继续推进城乡公共设施建设,不断促进城乡面貌改变,推进城镇化进程;四是要继续推进今秋行动计划和人才培养工程,扶贫要先扶智,不断提高南部地区人均受教育年限;五是要推进医疗卫生和保健体系建设,使每个人都享有必须的医疗卫生保健,提高健康水平,提高人口的平均预期寿命;六是要加快构建城乡公共服务体系建设,使广大城乡居民享有司法、信息咨询、金融、保险、养老、文化娱乐、出行等便利的服务。

(二)建支柱,加快发展

南部地区发展滞后主要是没有支柱产业,南部山区综合开发的一个重要内容就是要通过开发来推进规模化发展,推进农业产业化和现代化,从而建立起南部发展的支柱产业。一是要坚定不移地推进六个百万亩建设,要结合新形势下农业产业发展的新情况,以及市场变化的新特点,规划落实六个百万亩发展的新内涵;二是要突出发展的特色与优势。南部地区与北部地区相比,在资金、技术、人才等方面都无优势可言,南部的优势在于资源和特色,要把发展绿色产业作为重点,实现农产品的安全、优质、环保、高效;三是要加大招商引资力度,引进有实力的企业来拓展生产经营的空间,农业产业化的发展必然要求生产的可持续性,要按照扶优、扶强、扶大的原则,鼓励企业依托南部的资源和产品进行深加工,延伸产业链,把南部地区农、畜产品加工业发展成为新的支柱,实现富民强县的目标。四是要强化农业产业化发展的科技支撑,要大力实施农业科技入户工程,建立科技人员到户,良种良法到田、技术要领到人的科技成果转化机制,构建推广体系队伍多元化,技术服务社会化、推广形式多样化、运行机制市场化的新型农业科技推广服务体系。五是要依托南部生态优势,立体气候、产业和产品的多样化,围绕哈尼梯田、民族文化规划布局,把旅游业打造成新的支柱产业,通过开发,走出一条南部地区颇具特色的夯实基础、建支柱、三次产业协调发展的新路子。

(三)聚焦精准脱贫,同步建成小康社会

一是要完善建档立卡动态管理机制,探索建立退出、进入公示制度,健全完善信息化管理系统,确保稳定脱贫的村与户及时退出,应该扶持的对象及时纳入。促进建档立卡信息的公开、透明;二是要把南部山区综合开发与精准脱贫工作有机结合起来,整合资金、整合力量、整合项目、统筹落实;三是要因村、因户施策,帮扶项目和资金要按照五大工程的要求,宜农则农,宜工则工,宜商则商,宜游则游,实施好水、电、路、房和环境改造到农户,改善生产生活条件,发展生产,增加收入;四是要管好用好资金,要建立资金使用检查制度、项目实施验收制度,保障资金到项目,到村到户、发挥其最大效益,更好地推进发展;五是要发挥好驻村工作队的作用,管好用好驻村工作队,明确任务,落实责任,严格考核,发挥驻村工作队员的积极性和主动性。

(四)突出重点,抓实三项工作

一是要认真抓好农村劳动力转移工作,精准脱贫时间紧,任务重,实现增收目标必须长短结合。实践证明,促进农村劳动力的有效转移是实现精准脱贫的最有效途径。南部地区各级政府要研究促进农村劳动力转移的新途径,重点在有人管,要抽调一定工作人员为本地外出务工人员做好服务工作,关心他们的疾苦,为他们协调解决诉求,同时要有针对性地组织培训,有针对性和有目的地组织外出务工。二是要做好土地流转工作,这是南部山区综合开发的一项重点工作,通过土地流转,使资金、技术、设施、人员、产业与土地结合,是实现农业生产的规模化、产业化和现代化的有效途径。三是要做好易地搬迁,在南部山区综合开发和精准脱贫中要按照散户并成寨、小村并大村、四山归朝路、边远靠集镇的要求组织做好易地搬迁,便于集中公共资源,便于社会化管理和减少资源的浪费,更有利于进一步推进农业产业化发展和促进农民增收,实现“两增、两减、一保护”的目标。

(五)促进南部山区综合开发生态化

一是要划定生态红线,南部山区综合开发是经济社会发展和精准脱贫的需要,一定要按规定不损坏生态环境。要吸取以往产业发展就破坏生态环境的教训,依法守住生态红线;二是要针对南部地区地质灾害频发,多发的特点,加大整治力度,减少地质灾害对生产、生活的影响,要进一步加大水土流失治理力度,加强土地整理工作,不断改善生态环境;三是要坚持林业产业生态化发展路子,在南部地区率先实现林业产业富州的目标;四是要加大光伏太阳能推广使用的力度,以家庭光伏发电与传统的沼气池建设、节柴改灶相结合,通过普及各类节能措施,实现进一步保护生态环境与促进发展相协调。

(六)完善南部山区综合开发的扶持政策

一是进一步完善倾斜政策。加大财政倾斜力度,不断加大对南部山区扶贫开发投入,优先安排州级配套资金;实施倾斜的投融资政策,鼓励民间资本进入南部山区开发,运用市场化方式筹集资金,支持南部山区重点项目建设,加强土地保障,在土地利用计划、城乡建设用地增减挂钩周转指标等方面加大对南部山区的倾斜支持;二是进一步完善产业扶持政策,对种植业、养殖业、农村基础设施建设及其它特色优势产业的发展,要按照规定的标准予以扶持;对龙头企业培植,国家级驰名商标、省级著名商标按规定及时兑现奖励;落实好特色旅游村扶持政策,整合各方面资金,推进乡村特色旅游的建设与发展;推广脱贫菜单订制服务,确保每户农户至少选择2种以上脱贫方式,与挂包村、贫困户签署帮扶协议,增强群众的自主权和主动性;三是进一步完善惠民实事政策,将每年安排的三千万元北部地区帮扶的300万元和州级部门资金1500万元用于开展边疆农村惠民实事活动,着力推进南部六县免除农村普通高中学生学费、劳动力素质培训、乡村医生培养以及村村响村村亮、边境一线国旗、农村篮球场建设等惠民实施;四是进一步完善保障政策。要定期研究南部山区综合开发工作情况,及时发现新问题,掌握新情况,完善工作机制,加大推进力度;要建立竟争性分配机制,从州级财政专项资金中安排一定比例资金作为以奖代补,根据工作推进及绩效实行竞争性分配;健全督查考核机制,完善各种考核和管理办法。

)开放发展,发挥后发优势

随着南部地区综合开发的持续推进,南部基础设施的不断改善,对内对外开放发展的步伐将进一步加大,南部地区发展潜力会日益释放,资源优势、发展特色产业、促进富民强县的后发优势会得到充分发挥。一是要不断提升开放发展的质量和层次,河口、金平、绿春要认真贯彻国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施,做活口岸经济,推进互联互通和经济贸易的深度融合;要立足自身资源优势,依托国内国际市场,加快构建南部地区具有特色的产业群,缩小与北部发展差距;二是要加大招商引资力度,要通过招商引资引入资本、技术、新观念、市场来推进南部地区开发,使之与资源实现有效结合,促进跨越式发展;三是要研究引进人才的长效机制,南部地区的发展关键是人才,要结合实际,制定引得来、留得住、干得出业绩的制度,促进南部各项事业发展;四是要进一步优化开放发展的环境,要在南部地区树立重商、亲商、富商、悦商的理念,推进南部地区大通道、大平台、大通关建设,清理妨碍开放和公平竞争的各种规定,扫除障碍,抢抓机遇,把南部地区开放发展提升到一个新阶段。

 


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